Diplomatiets svære kunst
Af Martin Marcussen, professor, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, mm@ifs.ku.dk
Den tillidsbaserede relation
Diplomatiet handler i sin grundessens om at skabe gode relationer. Formålet med den diplomatiske indsats er oven i købet beskrevet i titlen til diplomaternes grundlov, den såkaldte ”Wienerkonvention om diplomatiske relationer”.
Den gode relation er noget, som danske diplomater i princippet hver dag bør arbejde på at etablere rundt omkring i verden. Det er imidlertid ofte en meget usynlig indsats. Den foregår i sagens natur sjældent i al offentlighed, og typisk tager det meget lang tid at skabe den særlige relation, som man kan beskrive som gensidig tillid. Det betyder, at dette særlige element af den diplomatiske indsats ofte er en underkendt praksis, som man i dagligdagens kamp for at få tingene til at hænge sammen ude på ambassaderne kan fristes til at tilsidesætte til fordel for mere målbare kommercielle indsatser eller det larmende og dermed mere synlige offentlighedsdiplomati.
Det gør ikke netværksarbejdet og de tillidsskabende foranstaltninger mindre vigtige. Tværtimod kan man hævde, at i en tid, hvor der cirkulerer mere information end nogensinde tidligere, og hvor noget af denne information direkte kan betegnes som falske nyheder eller direkte propaganda, er der behov for, at i det mindste vore diplomater kan skabe et grænseoverskridende rum præget af gensidig tillid. Man kan ydermere hævde, at i en tid hvor forskellig former for populisme og nationalisme gør det vanskeligt for nationale beslutningstagere og politikere at kommunikere og samarbejde konstruktivt på tværs af grænserne, bliver det direkte nødvendigt, at diplomatiet kører sin faste rutine med ét mål for øje, nemlig at skabe den gode relation.
Den gode tillidsbaserede relation er et godt udgangspunkt for, ja man kan nærmest hævde en betingelse for, at vore diplomater kan arbejde effektivt med det kommercielle diplomati og offentlighedsdiplomatiet. Ofte vil udfaldet på en international forhandling være helt eller delvist betinget af, hvorvidt der kan etableres forskellige former for tillidsrelationer mellem de involverede parter. Den gode relation og de fast netværk, der kan konstrueres på dette grundlag, kan også forstås som en forsikringspolice, som vi i Danmark kan trække på, hvis der opstår én eller anden form for kritisk situation. Det er netop i den kritiske situation, man finder ud af, hvem der er vore venner, og hvem der bare er bekendtskaber. Med tanke på hvor ensomme vi følte os i forbindelse med tegningesagen, er det en erfaring, vi har gjort os på den hårde måde.
Det starter alt sammen i Danmark
Det er naturligvis ikke kun danske diplomater, der forsøger at etablere gode forbindelser med relevante aktører ude i den store verden. Også i Danmark forsøger udenlandske diplomater hver dag at skabe gode relationer til danskerne, til erhvervslivet, til nyhedsmedierne, til Udenrigsministeriet og fagministerierne. Det gør de med præcis det samme formål, som det vi selv arbejder mod i udlandet, nemlig med henblik på at kunne bruge disse gode relationer som en platform for alle mulige former for samarbejder.
Det skal vi være glade for. Danmark er et lille åbent land, der økonomisk såvel som politisk og sikkerhedsmæssigt er meget afhængigt af at have gode relationer med udlandet.
Det er derfor overraskende at finde ud af, at vi ikke er nær så gode til at skabe gode relationer med udenlandske diplomater i Danmark, som vi er til at skabe gode relationer med alle mulige forskellige aktører i udlandet. Helt konkret halter det på to vigtige punkter.
Hvem bestemmer?
For det første kæmper de udenlandske diplomater en kamp for at forstå, hvem der bestemmer i Danmark. I mange lande vil danske udsendte diplomater finde det nyttigt at have gode kontakter i værtslandets udenrigsministerium. Det er via Udenrigsministeriet, den danske diplomat kan organisere alle mulige former for aktiviteter. Sådan er det ikke i Danmark.
Den danske udenrigstjeneste består i dag i hovedsagen af generalister med meget stor mobilitet. Hertil kommer, at driftsmidlerne gennem to årtier er blevet beskåret så kraftigt, at den gennemsnitlige ansatte på Asiatisk Plads har mere end nok at gøre med brandslukningsopgaver. I Udenrigsministeriet er det således reglen snarere end undtagelsen, at man ikke længere har et fast personale med indgående viden om de specifikke lande, vi har etableret diplomatiske relationer med. Det gælder viden om sprog, kultur og historie, og det gælder viden om den aktuelle politiske og økonomiske situation i et givet land. I den udstrækning, at den pågældende viden overhovedet findes i udenrigstjenesten, er det ude på de danske ambassader, man skal lede efter den, og ofte blandt de lokalt ansatte. Det kan de udenlandske diplomater i Danmark ikke bruge til så meget.
Heldigvis er det ofte ikke dansk udenrigspolitik, som de udenlandske diplomater er mest interesserede i. Derimod tiltrækker den danske samfundsmodel i bred forstand sig meget stor opmærksomhed. Det gælder det danske arbejdsmarked, klima-, energi- og miljøforanstaltninger, skole og uddannelse, migration og integration, affaldshåndtering og så videre. Den viden findes ude i de danske fagministerier og styrelser. Det er dog ikke helt nemt på egen hånd at identificere de personer og kontorer i den danske centraladministration, man bør kontakte. Hertil kommer, at også her mangler der ressourcer og et internationalt beredskab, der er gearet til at indgå i relationsdannelse med det udenlandske diplomatiske korps.
Hvad skal vi snakke om?
Lykkes det alligevel den udenlandske diplomat at lokalisere en relevant samtalepartner i et hjørne af den danske centraladministration, støder vedkommende på den næste udfordring. De udenlandske diplomater kommer højest sandsynlig til at kæmpe en Sisyfos-lignende kamp mod den danske mødekultur. Når vi danskere er på arbejde, synes vi ikke, der er noget underligt i, at der er faste møderammer med en dagsorden, et klart formuleret problem, der skal løses, en uddelegering af opgaver og klare tidsfrister. Denne formålsrationelle mødelogik og begrebet ”mødeoptimering” er noget, vi går på kurser for at lære. Problemet er bare, at denne særlige form for interaktion bedst egner sig for mødedeltagere, der allerede kender hinanden godt, eller i hvert tilfælde har den samme forforståelse. Den egner sig slet ikke til at etablere tillidsrelationer mellem to aktører, der kommer til mødet med forskellige kulturelle, politiske og socioøkonomiske baggrunde.
Når en udsendt diplomat således henvender sig for at få sat et møde i stand i eksempelvis et dansk ministerium, sker der umiddelbart to ting. Indledningsvist bliver der spurgt ind til, hvilket problem diplomaten ønsker løst, dernæst forsøges diplomaten dirigeret videre til en anden – ofte lavere rangeret specialist – der kan tænkes at besidde den fagekspertise, der er bedst egnet til at gribe fat om problemets kerne. Tilbage sidder den udenlandske diplomat med et uopfyldt ønske om ”blot” at etablere en god relation. Vedkommende diplomat har som oftest ikke et ”problem”, der skal løses af en dansk sagsbehandler, men han eller hun har et inderligt ønske om at skabe et grundlag for en gensidig forståelse, der kan anvendes til at underbygge et samarbejde.
Et tillidsbaseret folkefærd, der har det svært med tilliden
Danmark, danskerne og den danske model er vidt berømmet for sin tillid. Alle målinger viser, at danskerne som udgangspunkt har tillid til andre danskere, som de ikke kender (den generaliserede tillid), og at de i al almindelighed har tillid til danske embedsmænd og politikere (den institutionaliserede tillid). Der er oven i købet skrevet bøger, der argumenterer for, at denne udbredte tillid er hele hemmeligheden bag sammenhængskraften i Danmark, den danske innovationskraft og velfærdsstatens funktionsmåde.
Givet at det faktisk forholder sig på den måde, er det desto mere paradoksalt, at vi har så vanskeligt ved at skabe gode tillidsbaserede relationer til de udenlandske diplomater, der er på mission i Danmark. Mange af dem føler, at vi vitterligt ikke er interesserede i de ressourcer, de bringer med sig til Danmark, og at vi egentlig ikke ønsker at skabe en god relation med andre uden for Dannmark.
Danmark er på den ene side et overordentligt behageligt sted at opholde sig for disse udenlandske diplomater. Det er godt nok ikke et særligt prestigefyldt sted at blive sendt hen på diplomatisk mission, men har man en familie at tage sig af, er der kun få steder, der er bedre egnede end netop Danmark. Trygheden, renheden og idyllen hersker. Man skal bare vide, at danskerne er ikke nogen, der sådan uden videre åbner sine hjem for de udenlandske diplomater. Man skal ikke gøre sig håb om at finde venner her i landet, ligesom man nok heller ikke skal sætte næsen op efter at etablere et bredt netværk af tillidsbaserede relationer i den danske offentlige forvaltning.
Professor Martin Marcussen har sammen med Ambassadør Svend Roed Nielsen skrevet bogen ”På mission i Danmark. Diplomatisk tiltrækningskraft til debat” (DJØF Forlag, 2019), der blandt andet på baggrund af samtaler med udenlandske diplomater i Danmark fra 39 forskellige lande diskuterer Danmarks diplomatiske tiltrækningskraft.
